Бюджет ЕС в Центральной и Восточной Европе: “принцип партнерства” все еще не воплощен в “партнерство на практике”

Как организация гражданского общества, осуществляющая свою деятельность в Центральной и Восточной Европе, международная сеть “Бенквоч” видит свою роль в осуществлении общественного контроля над тем, насколько эффективно бюджетные средства ЕС расходуются в наших странах в действительности – когда речь идет о миллиардах евро, мы должны обеспечить демократичное и, в первую очередь, прозрачное принятие решений о расходах, с участием заинтересованных лиц, которые открыто говорят о том, на что тратятся дефицитные государственные инвестиции.

Для достижения этих целей организации-участники нашей сети по всему региону активно участвуют в процессах, связанных с бюджетом ЕС, таких как консультации и диалог с партнерами при планировании, реализации, мониторинге и оценке проектов, финансируемых из бюджета ЕС. Руководствуясь всем этим, носящий юридически обязательный характер Европейский кодекс поведения относительно партнерства [European Code of Conduct on Partnership] (“Кодекс”) устанавливает стандарты участия партнеров со стороны различных НПО. Кодекс также содействует обмену информацией, опытом, результатами и передовой практикой относительно текущего бюджетного периода 2014-2020 гг.

Принимая во внимание важность Кодекса и его ключевую роль для бюджетного периода 2014-2020 гг., сеть “Бенквоч” регулярно проводит оценку его выполнения государствами-членами в Центральной и Восточной Европе. Этой весной — в середине бюджетного периода (и среднесрочного бюджетного обзора) — мы попросили представителей экологических и (по возможности) общественных НПО из Чехии, Венгрии, Латвии, Польши и Словакии оценить положение дел в области выполнения Кодекса.

Ознакомиться с докладом:
Доклад об использовании бюджетных средств ЕС: внедрение принципа партнерства
Доклад | 29 августа 2017 года

Оценки были получены при помощи типовой анкеты. Ключевые результаты представлены ниже:

1. Уровень вовлеченности представителей НПО в процесс подготовки бюджета ЕС

• Формально было достигнуто всеобъемлющее партнерское представительство НПО в комитетах по мониторингу использования бюджетных средств ЕС.
• Отбор представителей от экологических общественных организаций осуществляется по-разному, при этом зонтичные организации играют решающую роль. Тем не менее, должное представительство и тематическое освещение не всегда гарантированы.
• При определении своего регламента работы комитеты по мониторингу лишь формально учли некоторые положения Кодекса.

2. Доступ НПО к информации, влияние

• Информационные потоки между распорядительными органами (РО) и членами комитетов по мониторингу (КМ) часто отсутствуют и нуждаются в более слаженной организации. Даже несмотря на то, что требуемые сроки (10 дней для проведения консультаций), как правило, соблюдаются, реальность такова, что процедурные ограничения затрудняют налаживание и поддержание скоординированного, эффективного сотрудничества между партнерами со стороны НПО и РО, или между самими партнерами.
• Процедуры и правила КМ предоставляют НПО лишь ограниченную возможность влиять на процессы. Основные проблемы заключаются в том, что представители правительства / органов власти превосходят по количеству представителей НПО, при этом правительственные решения иногда принимаются еще до консультаций в рамках КМ, особенно когда речь идет о крупных или приоритетных проектах. Еще одна проблема заключается в том, что меры, направленные на обеспечение эффективного участия (включая подготовку подробных документов для НПО, формирование коалиций или содействие проведению общественных консультаций) требуют значительного времени и потенциала со стороны НПО, в то время как возможности, предоставляемые РО для создания такого потенциала, являются ограниченными. Тем не менее, некоторый прогресс был достигнут в этом отношении, в частности, речь идет о новом законе Словакии, который предусматривает более сбалансированную систему голосования, а также о внедренной в Латвии практике, в соответствии с которой члены КМ становятся государственными чиновниками.
• Подготовительные документы и протоколы, предназначенные для КМ, не являются общедоступными во всех странах, где проводился опрос.

3. Участие НПО в процессе реализации (объявление конкурсов, отчеты о ходе работ и оценка, мониторинг)

• Что касается влияния НПО, наблюдаются случаи несвоевременного или неудовлетворительного участия партнеров при подготовке объявлений тендеров. Случаи заблаговременного участия были зафиксированы только в Словакии.
• Недостаточное прислушивание со стороны РО к рекомендациям экологических партнеров было обычным явлением, особенно в контексте включения принципов устойчивого развития в объявления о проведении тендеров.
• Как правило, РО не привлекают экологические НПО к оценке проектов, особенно когда речь заходит о горизонтальной интеграции принципов устойчивого развития в процесс отбора проектов.
• Партнеры со стороны НПО принимают участие в обсуждении преимущественно статистических, непротиворечивых отчетов о ходе выполнения работ, которые РО готовят исключительно с опозданием. Поэтому возможности обеспечить всеобъемлющее вовлечение экспертов ограничены. Принимая во внимание предыдущий опыт, то же самое можно сказать о мониторинге/оценке.
• Проблема потенциальных конфликтов интересов, связанных с отбором проектов, не находит адекватного решения или урегулирования.

4. Укрепление институционального потенциала партнеров со стороны НПО

• Не существует стандартного подхода к обеспечению создания потенциала для соответствующих партнеров, особенно для экологических НПО, надеющихся достичь горизонтальной интеграции принципов устойчивого развития в бюджет ЕС, или для ключевых тематических областей, таких как низкоуглеродное развитие, изменение климата и защита окружающей среды.
• В тех случаях, когда такой потенциал создан, меры по его укреплению носят довольно фрагментированный характер и не в полной мере отвечают потребностям представителей от НПО: несмотря на возможность возмещения транспортных и других прямых расходов, некоторые ключевые элементы, рекомендованные Кодексом для укрепления институционального потенциала партнеров, как правило, отсутствуют. Часто РО не имеют представления о том, какие затраты на укрепление потенциала являются приемлемыми с учетом существующей “технической помощи”; финансирование.

Опираясь на результаты нашей оценки, сеть “Бенквоч” представляет следующие рекомендации политикам ЕС:

1. Чтобы улучшить эффективность выполнения Европейского кодекса поведения относительно партнерства и в полной мере воспользоваться преимуществами эффективного сотрудничества, РО следует принять дополнительные меры по обеспечению своевременного доступа ко всей соответствующей информации, улучшить ситуацию с участием представителей НПО в стратегически важных обсуждениях и принятии решений, а также укрепить потенциал заинтересованных лиц.
2. Требуется дополнительная поддержка для укрепления институционального потенциала партнеров и их способности справляться с рабочей нагрузкой. Такая поддержка может быть предоставлена в виде улучшения доступа к внешней экспертной помощи, создания постоянных секретариатов КМ, независимых от РО, и, возможно, механизма выплаты суточных членам Комитета, которые принимают участие в его работе в дополнение к их обычным обязанностям. Европейская Комиссия (Генеральный Директорат по вопросам региональной политики) могла бы также рассмотреть систему финансирования экспертов национальных организаций общественного контроля за счет бюджета технической помощи.
3. Следует также учитывать широко распространенный дисбаланс в правах голоса, поскольку при нынешнем раскладе провластные партии всегда будут вытеснять гражданское общество, при этом РО исключительно на свое усмотрение принимают решение о том, принимать ли во внимание замечания или рекомендации гражданского общества, или же отбросить их без должного рассмотрения или объяснения. Поправки к закону № 292/2014 о финансировании из европейских структурных и инвестиционных фондов в Словакии являются важным примером и прецедентом, демонстрирующим то, как можно решить эту проблему в других странах.

Фото Crew на Unsplash