Механизмы обусловленности и «зеленый переход»: пример финансирования ЕС для Польши

Текущий бюджет ЕС на 2021–2027 годы уникален не только потому, что он был увеличен за счет плана «NextGenerationEU», целью которого является ускорение восстановления экономики ЕС после пандемии. В его основе лежит принцип устойчивости и справедливости. Эта структура финансирования также впервые включила механизмы обусловленности (conditionality mechanisms), разработанные для обеспечения соблюдения верховенства права, которое применяет Европейская Комиссия.

В течение многих лет эксперты и средства массовой информации заявляли, что это может привести к приостановке или даже прекращению финансирования ЕС для таких стран, как Польша и Венгрия, и это пророчество действительно сбылось в обоих случаях. Давайте посмотрим на пример Польши – потеряла ли она окончательно сотни миллиардов евро из фондов сплочения? И если да, то могут ли несмотря на это реализовываться программы, направленные на расширение «зеленого перехода»?

В последние месяцы истории о фондах ЕС заполоняли польские СМИ. Общественность постепенно привыкла к заголовкам вроде «Денег на восстановление не будет!» и «Средства ЕС не поступят в Польшу!», хотя лица, принимающие решения в Варшаве и Брюсселе, не рады слышать такие месседжи.

Это тема для дискуссий не только среди политиков, журналистов и чиновников местных органов власти, но и для многих заинтересованных граждан, которые либо хотят подать заявку на софинансирование ЕС для планируемой деятельности, или хотят, чтобы инвестиции осуществлялись в их регионе. Конфликт между польским правительством и институтами ЕС по поводу нарушения страной верховенства закона обостряется, поэтому и появляются теоретические предположения о том, как это повлияет на выплаты ЕС Польше.

Остается самый важный вопрос: восстанет ли флагманская программа «FEnIKS» (European Funds for Infrastructure, Climate, Environment – Европейские фонды инфраструктуры, климата, окружающей среды) из пепла, как ее мифический тезка, и будут ли инвестиции вложены туда, где им следует быть?

Приостановка финансирования

В глазах Европейской Комиссии и судов ЕС Польша нарушила договоры с ЕС, подорвав независимость судебной власти в ходе нескольких реформ, принятых после 2015 г. (1). Это имеет серьезные последствия, и не только в плане штрафов, которые польское правительство должно заплатить за несоблюдение решения Европейского Суда, хотя эти штрафы уже составляют почти 400 миллионов евро. Эти деньги могли бы быть использованы для финансирования строительства 100 новых ветряных мельниц или 35 000 тепловых насосов, взамен старых угольных котлов (2). Но это все еще ничтожный процент денег, которые Польша может потерять, если не будет соблюдать постановления.

Независимые суды имеют решающее значение для защиты инвестиций и конкурентоспособности. Для обеспечения правильного расходования средств ЕС особенно важно, чтобы суды были независимыми. Национальный план восстановления экономики и устойчивого развития, а также структурные фонды Политики Сплочения составляют почти 112 млрд евро (дополнительные 22,7 млрд евро все еще могут быть запрошены из кредитной части плана восстановления с возможностью получения дополнительных 2,76 млрд евро в виде грантов в рамках программы «REPowerEU»).

Конфликт вокруг судебной системы стал одной из причин, по которой Еврокомиссия затянула утверждение Плана восстановления экономики страны. После того, как он, наконец, получил зеленый свет, президент Европейской Комиссии Урсула фон дер Ляйен заверила Европейский Парламент, что никакие средства из фонда восстановления не поступят в Польшу до тех пор, пока не будут достигнуты основные этапы верховенства права.

Вскоре после утверждения Плана восстановления Европейская Комиссия и Польша согласовали Партнерское Соглашение для страны — дорожную карту для выделения более 76 миллиардов евро на финансирование в рамках политики сплочения. Однако в начале октября генеральный директор по региональной политике Еврокомиссии Марк Леметр заявил, что Польша пока не получит и эти средства. Это связано с тем, что Польша не выполнила горизонтальное благоприятствующее условие в отношении эффективного применения и реализации Хартии Основных Прав (Charter of Fundamental Rights). Благоприятные условия являются важнейшими характеристиками правовой и политической среды в каждом государстве-члене ЕС, и они должны быть выполнены, прежде чем можно будет производить какие-либо выплаты (3). Среди них условия, касающиеся основных прав, а также принятие отраслевых стратегий, таких как ремонт зданий. Отказ от всего финансирования политики сплочения (за исключением небольшой суммы предварительного финансирования в размере около одного процента) является беспрецедентным в то время, как Польша – член ЕС.

Является ли сигнал тревоги чистым преувеличением?

Текущая ситуация, однако, не обязательно означает, что средства, выделенные Польше, были безвозвратно потеряны или что запланированные инвестиции должны быть отброшены. Как финансирование на восстановление экономики, так и финансирование в рамках Политики Сплочения зависят от расходов на рефинансирование, которые инвесторы должны произвести в первую очередь. Бенефициары получают финансирование от польской администрации, затем правительство запрашивает рефинансирование у Европейской Комиссии, которое зависит от выполнения ранее согласованных критериев (этапы и цели для финансирования восстановления, благоприятные условия для реализации политики сплочения). На сегодняшний день Польша получила только предоплату на расходы по администрированию и на техническую помощь.

Учитывая Правила урегулирования расходов из средств ЕС, а также заявления правительства Польши о том, что «работа над выполнением благоприятных условий продолжается, и вопрос будет решен быстро», панические заявления о том, что эти средства уже исчезли, является преувеличением. Программы финансирования ЕС для Польши уже утверждены, деньги для перечисления готовы, но произойдет это только после того, как правительство выполнит необходимые условия.

Теперь должны быть выполнены все формальные шаги, связанные с реализацией программ. Прежде всего, комитеты по мониторингу должны быть назначены в соответствии с принципом партнерства. В их состав должны входить представители независимых неправительственных организаций, которые вместе с властями и другими заинтересованными сторонами подготовят первые конкурсы по предложениям. Такая структура партнерства является одной из гарантий, позволяющих избежать нецелевого использования средств.

Процедура назначения комитетов по мониторингу гарантирует представительство по крайней мере одной экологической организации в каждом комитете. На сегодняшний день большинство комитетов национальных программ были назначены в рамках прозрачного и инклюзивного процесса, при этом сообщалось лишь о незначительных нарушениях. Однако существенные нарушения принципа партнерства наблюдаются на региональном уровне, где по состоянию на январь 2023 года процедура отбора продолжается. Работа над конкурсами предложений должна начаться в ближайшее время, чтобы реализация инвестиций, финансируемых из бюджета ЕС на 2021–2027 годы, могла стартовать в полном объеме в 2023 году.

«Все ли спокойно на Западном Фронте»?

Хотя проблема ни в коем случае не является неразрешимой, есть несколько причин, по которым не следует недооценивать сообщения Еврокомиссии об удержании средств ЕС для Польши.

Во-первых, траектория реформ в польской судебной системе наводит на предположение, что в ближайшие несколько лет «благоприятные условия» не будут созданы в стране. Хотя недавние действия правительства дают некоторую надежду на то, что нарушения верховенства права будут хотя бы частично устранены, неспособность Польши применять шире Хартию Основных Прав (Charter of Fundamental Rights) выходит за пределы судебной системы (это также касается дискриминации меньшинств). Опасения по поводу возможности решения этой проблемы вызывает и напряженность внутри правящей правой коалиции. Расходы, которые уже осуществило правительство Польши по программе Политики Сплочения, а также по плану восстановления экономики не смогут быть возмещены, если не будут выполнены необходимые условия. А если ЕС не заплатит, то эти средства поступят из государственного бюджета, который финансируют польские налогоплательщики.

Во-вторых, существуют опасения по поводу «эффекта охлаждения» среди потенциальных бенефициаров. Доверие к стабильности и предсказуемости финансирования ЕС было подорвано. Некоторые потенциальные бенефициары, которые хотели бы реализовать проекты с финансированием ЕС, могут отказаться от этих планов, опасаясь, что им не будут возмещены расходы. Другая проблема заключается в том, что банки, которые предлагают дешевые промежуточные кредиты для бенефициаров финансирования ЕС (позволяющие им покрывать расходы до тех пор, пока они не получат право на возмещение), могут стать более строгими из-за повышенных рисков. Поэтому некоторые инвесторы могут быть не в состоянии собрать достаточно средств для своих инвестиций.

В-третьих, сосредоточение внимания на публичных дебатах вокруг европейских фондов с помощью вопроса о том, будет ли финансирование ЕС, отвлекает внимание от не менее важного вопроса: что будет финансироваться? На что Польша потратит более 110 миллиардов евро?

Что поставлено на карту?

Средства на программу политики сплочения, из которых на борьбу с изменением климата выделяется не менее 30 или 37 процентов (в зависимости от источника), жизненно важны для перехода Польши к зеленой экономике. Миллиарды евро были выделены на повышение энергоэффективности, использование возобновляемых источников энергии и адаптацию к изменению климата.

С самого начала сеть природоохранных организаций «Польская Зеленая Сеть» (Polish Green Network – PGN) участвовала в подготовке крупнейшей в ЕС оперативной программы «FEnIKS», в которой бюджет в размере 24,2 миллиарда евро направлен на «зеленый переход». Первые проекты этой программы вызвали много возражений: амбиции в отношении «зеленого перехода» были невысокими, а также преобладал подход «бизнес как обычно» (желание тратить много и быстро, предпочтительно на крупные инфраструктурные проекты). Огромные суммы были направлены на строительство автомагистралей и в ископаемый газ, при этом очень мало было выделено на защиту биоразнообразия.

Однако благодаря привлечению партнеров из гражданского общества к процессу планирования программа была значительно улучшена. «Польская Зеленая Сеть» (PGN) и Природоохранная НПО «Fridays for Future Polska» (Пятницы для будущего Польши) совместно представили для программы «FEnIKS» около 50 комментариев в рамках официального процесса общественных консультаций, еще десятки были представлены в рамках рабочей группы и отправлены непосредственно в Министерство финансов и Европейскую Комиссию. В результате ассигнования на охрану и восстановление биоразнообразия были удвоены, а в программу была включена поддержка энергетических сообществ и образовательные мероприятия по проблемам климата.

Последнюю версию программы «FEnIKS», одобрила Европейская Комиссия, после чего более 2 миллиардов евро было выделено на повышение энергоэффективности, в основном в рамках флагманской программы «Чистый воздух». Наряду с этим почти 540 миллионов евро было выделено на возобновляемые источники энергии и 310 миллионов евро на защиту биоразнообразия. Дополнительные миллиарды для «зеленого перехода» зарезервированы в 16 региональных программах, подготовленных правительствами в провинциях.

Что необходимо улучшить?

Тем не менее, по-прежнему необходимы улучшения программы «FEnIKS» и других программ политики сплоченности. Следует полностью отказаться от поддержки любых инвестиций, которые наносят ущерб климату и окружающей среде. Это касается правил в отношении рек (выделено до 200 миллионов евро) и газификации сектора энергетики и отопления (центральное и индивидуальное отопление), при этом запланировано более 900 миллионов евро для инвестиций в газ.

Даже если произойдут улучшения, для фондов ЕС оценить влияние основной программы Польши на вклад в достижение климатических целей Евросоюза будет трудно из-за низких показателей. Например, отсутствует показатель общего сокращения выбросов парниковых газов в результате реализации этой программы. Более конкретные результаты и показатели производительности также должны демонстрировать улучшение энергоэффективности, адаптацию к изменению климата и защиту биоразнообразия. Те из них, которые в настоящее время включены в программу (4), не позволяют провести тщательную оценку качества расходов, связанных с климатом.

Бюджет на 2021–2027 годы, подкрепленный финансированием на восстановление экономики, вероятно, будет последним в таком объеме, особенно если экономики ЕС не повысят свою стабильность и устойчивость. Таким образом, деньги должны быть потрачены ответственно и эффективно. Проблемы, связанные с ухудшением климата и энергетическим кризисом, требуют изменения подхода к рассмотрению приоритетов в выделении государственных инвестиций.

Польша отчаянно нуждается в финансировании ЕС. Без снижения спроса на электроэнергию в строительном секторе, установки новых возобновляемых источников энергии и проведения мероприятий по климатическому просвещению, включенных в проекты по программе «FEnIKS», расстояние между Польшей и Западной Европой будет только увеличиваться. Огромные выбросы парниковых газов также усугубят воздействие климатического кризиса на здоровье человека и биоразнообразие, а также негативно повлияют на несколько секторов экономики, превратив Польшу в изгой среди развитых стран и заставив граждан платить ужасные счета за электроэнергию.

Вот почему необходимо обеспечить приток средств ЕС в Польшу с учетом расходов на амбициозные климатические цели. Это сложная, но не невыполнимая задача.

Удержание средств ЕС для Польши служит уроком для стран всего ЕС. Мы уже знаем, что механизмы обусловленности (conditionality mechanisms) работают и что Европейская Комиссия полна решимости применять их, когда сочтет это необходимым. Но нам, тем не менее, нужно знать, как это повлияет на «зеленый переход» в одном из самых крупных и отстающих государств-членов ЕС.

Для получения дополнительной информации о средствах ЕС для Польши см. наши предыдущие публикации: «Европейские фонды для климата. Партнерство в программировании европейских фондов на 2021–2027 годы» (на польском языке), «Оценка операционных программ Польши» и «На (долгом) пути к восстановлению: план Польши получил зеленый свет».

Предыдущая версия этого авторского комментария была первоначально опубликована на портале Gazeta.pl в декабре 2022 года.

(1). Европейская Комиссия приняла меры в отношении Польши из-за ряда нарушений принципов ЕС в органах судебной власти. Это касалось, в частности, реформы Конституционного Суда и независимости судей.

(2). При ориентировочной цене берегового ветряка мощностью три мегаватта (МВт) за 4 млн евро и нового теплового насоса стоимостью 11,5 тыс. евро.

(3). Как поясняется в ст. 2 Регламента об общих положениях (Common Provisions Regulation): «благоприятное условие» означает предварительное условие для эффективной и действенной реализации конкретных целей»; Приложение III к этому регламенту содержит перечень горизонтальных благоприятных условий для финансирования из фондов по программе политики сплочения.

(4). См. Европейские фонды инфраструктуры, Климат и Окружающая Среда на 2021–2027 годы, стр. 32–33, 40 и 55.