Правила ЕС о государственной помощи должны положить конец субсидиям для проектов, несущих экологические разрушения

Несмотря на обычное название – «Руководящие принципы оказания государственной помощи в области охраны окружающей среды и энергетики на 2014–2020 годы» (Guidelines on State Aid for Environmental Protection and Energy 2014-2020) этот документ внес значительные изменения в то, каким образом будет оказываться государственная поддержка энергетическому сектору ЕС, в частности – помощь в развитии возобновляемых источников энергии.

В «Руководящих принципах» прописаны правила, по которым Европейская Комиссия будет оценивать субсидии на развитие сектора энергетики и защиты окружающей среды,  запланированные государствами-членами ЕС, и которые обеспечат переход от зеленых тарифов к надбавкам, присуждаемым через процедуру конкурсных торгов, что в результате будет способствовать значительному снижению затрат на стимулирование возобновляемой энергетики.

Однако, многое изменилось с 2014 года, и, хотя Европейская Комиссия продлила срок действия «Руководящих принципов» до конца 2021 года, сейчас они уже устарели.

«Руководящие принципы» принесли изменения в лучшую сторону, поскольку ограничили стимулы к строительству дополнительных малых гидроэлектростанций в странах ЕС. Однако, эти правила оказались малоэффективными в вопросах прекращения государственной помощи уже существующим гидроэнергетическим проектам, нарушающим экологическое законодательство ЕС, в предотвращении финансирования Софийского мусоросжигательного завода, в поддержке «Проектов Общих Интересов» (Projects of Common Interest) по добыче ископаемого газа, а также в вопросах механизмов наращивания потенциала, которые позволяют получать закулисные субсидии на ископаемое топливо.

На прошлой неделе завершились общественные слушания планов в отношении новых «Руководящих принципов», в которые сеть НПО «Бенквоч» внесла ряд идей о том, как положить конец экологически вредным субсидиям.

Никаких субсидий без соблюдения экологических требований – как это осуществить?

Даже в рамках существующих правил можно сделать гораздо больше для того, чтобы соблюдались экологические требования и была согласованность с политикой ЕС. В «Руководящих принципах» уже cказано, что государства-члены должны обеспечивать соблюдение экологического законодательства ЕС, проводить оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС), когда это требуется по законодательству ЕС, а также гарантировать процедуру получения всех необходимых разрешений.

В этом документе также особо отмечается и то, что проекты строительства гидроэлектростанций должны соответствовать Рамочной Директиве по Водным ресурсам (Water Framework Directive), а проекты по утилизации отходов – соответствовать иерархии методов регулирования отходов, которая изложена в Рамочной директиве по отходам (Waste Framework Directive).

В сентябре 2020 года Европейский Суд подтвердил, что оказание помощи в деятельности, нарушающей экологическое законодательство ЕС, не может быть признана совместимой и законной на внутреннем рынке.

Однако, на самом деле Европейской Комиссии следует уделять больше внимания оценке соблюдения экологических норм и требований. Неясно, как именно Европейская Комиссия это контролирует в настоящее время, но, исходя из ее решений по схемам поддержки возобновляемых источников энергии (decisions on renewable energy support schemes), похоже, что она, вместо того, чтобы смотреть на фактический отчет страны о соблюдении экологических норм, просит государство-член ЕС подтвердить, что оно это соблюдение обеспечит.

На самом деле программы поддержки – некоторые из которых предоставляли помощь до вступления в силу действующих «Руководящих принципов» – одобряли субсидии для проектов, которые позже оказывались несоответствующими. Например, в 2015 году Европейская Комиссия возбудила дело против Румынии в связи с неприменением экологического законодательства при строительстве малых ГЭС. В 2019 году она отправила Письмо с официальным уведомлением государству Хорватия о ненадлежащем применении Директивы «Об охране природных мест обитания, дикой флоры и фауны» (Habitats Directive) к проекту строительства ветряных электростанций, а также рассматривался случай строительства ветряной электростанции «Калиакра» в Болгарии. Все эти примеры показывают, что экологические нарушения распространяются  и на другие субсидируемые проекты по возобновляемой энергетике.

Но помимо общего принципа, согласно которому проекты, которые не соответствуют законодательству не могут получать финансовую помощь, в «Руководящих принципах» нет четкого механизма для того, чтобы системно останавливать или предотвращать оказание государственной помощи для незаконно разрешенных проектов.

Таким образом, в новых правилах необходимо более четко указать, как при утверждении финансовой помощи Еврокомиссия и государства-члены ЕС должны проверять проект на предмет его соответствия законодательству, и если проект окажется несоответствующим, то что произойдет после этого.

Несомненно, легче предотвратить предоставление помощи, чем вернуть ее позже, поэтому необходимо применять меры предосторожности, особенно в отношении тех стран, где уже известно, что экологические нарушения представляют проблему.

Подобно тому, как статья 3 Директивы ЕС о возобновляемой энергии ( Renewable Energy Directive) запрещает государствам-членам предоставлять субсидии на выработку электроэнергии от сжигания отходов, если оно не выполнило свои обязательства по раздельному сбору отходов, которые изложены в Рамочной Директиве об Отходах (Waste Framework Directive), в «Руководящих принципах» также необходимо четко указать, что никакие стимулы не могут предоставляться проектам в области гидроэнергетики – даже для очень небольших гидроэлектростанций – в тех странах, которые не достигли целей Директивы по водным ресурсам (Water Framework Directive).

Для того, чтобы энергетические проекты, разработанные с нарушением Директивы ЕС «Об оценке воздействия на окружающую среду» (Environmental Impact Assessment – EIA), Директивы «О сохранении диких птиц» (Birds Directive), или Директивы «Об охране природных мест обитания, дикой флоры и фауны» (Habitats Directive) – гарантированно не получали поощрения, в «Руководящих принципах» также необходимо четко указать, что любые энергетические / экологические проекты или секторы, в отношении которых применяются расследования, судебные разбирательства или процедуры нарушения законодательства,  не могут получать поощрительные выплаты до тех пор, пока проблема не будет решена.

Не только законно, но и желательно –  больше согласованности с политикой ЕС

К сожалению, существует разница между тем что есть незаконно и тем, что наносит вред окружающей среде. Очень часто Европейская Комиссия давала добро на субсидии, которые могли быть или не быть законными, но которые, безусловно, не представляли собой наилучшего использования государственных денег. Газовая инфраструктура и высокоэффективная когенерация[1] – это лишь два примера, когда «Руководящие принципы» не могут предотвратить выделение государственной помощи проектам, которые противоречат программам ЕС по декарбонизации и экономике замкнутого цикла.

Газ и ископаемый водород

В течение многих лет Евросоюз использовал государственные деньги для поддержки новой газовой инфраструктуры, такой как строительство газопроводов и терминалов СПГ, в соответствии с Директивой ЕС по трансъевропейским энергетическим сетям (TEN-E) и одновременно продвигал курс на декарбонизацию.

Директива «TEN-E» в настоящее время пересматривается, и в соответствии с новой версией необходимо будет пересмотреть «Руководящие принципы». Мы ожидаем, что это приведет к прекращению прямой поддержки новой инфраструктуры ископаемого газа. Однако проблемы с водородом все еще остаются.

Возобновляемый водород может иметь место в тех секторах экономики, которые трудно поддаются декарбонизации, но здесь необходима осторожность. Для производства водорода требуется большое количество электроэнергии, и даже если она вырабатывается из возобновляемых источников, он, тем не менее, может оказать давление на экосистемы.

Существует также серьезная опасность увеличения «ископаемого» газа водорода из-за переоценки доступности возобновляемого водорода в будущем.Формирование политики и инфраструктуры с использованием возобновляемого водорода, которые смогут реализоваться или нет, скорее всего, приведет к более широкому использованию ископаемого водорода. В настоящее время менее 0,1 процента водородных мощностей приходится на «зеленый водород», и его доступность в будущем еще предстоит доказать.

Таким образом, поддержка водорода – прямая или косвенная – должна быть ограничена исключительно возобновляемым водородом, который будет использоваться только в секторах, трудно поддающимся декарбонизации, а также должна быть исключена любая поддержка проектов, которые опираются на ископаемое топливо и непроверенные технологии, такие как улавливание и хранение углерода.

Когенерация, ископаемое топливо и сжигание отходов

В 2019 году Еврокомиссия решила разрешить выделение субсидии для мусоросжигающего завода в Софии, несмотря на ужасающие показатели Болгарии по переработке отходов. Весьма вероятно, что после этого сжиганию будут подвергаться и отходы, которые, возможно, могли бы пойти на переработку.

Такое решение появилось в результате того, что ныне действующие «Руководящие принципы» допускают вспомогательное использование высокоэффективных когенерационных установок, что определено в Приложении II «Директивы по энергоэффективности». На практике это оказалось лазейкой, позволяющей субсидировать ископаемое топливо, а также сжигать отходы, которые не поддаются биологическому разложению и соответственно – не могут претендовать на финансирование мер с использованием возобновляемых источников энергии, как это произошло в случае с мусоросжигающей установкой в Софии.

Предоставлять государственную помощь ископаемым видам топлива – более недопустимо, в любой форме, не зависимо от того, эффективно это или нет, как и недопустимо ее оказывать другим неустойчивым видам получения электроэнергии, таким как сжигание отходов. Европейской Комиссии необходимо пересмотреть такой вид производства электроэнергии, как «когенерация», который, в соответствии с «Руководящими принципами», может получать государственную помощь, а также следует прекратить увязывать ее с настоящим определением из «Директивы ЕС по энергоэффективности».

Следует также, как минимум, обновить «Руководящие принципы» для того, чтобы предотвратить любые субсидии на сжигание отходов в странах, которые не достигли своих целей по раздельному сбору отходов, в соответствии со статьей 3 «Директивы по возобновляемым источникам энергии» (Renewable Energy Directive).

Следует также принять во внимание и тот факт, что в таком документе как Коммюнике о роли преобразования отходов в энергию в экономике замкнутого цикла (Communication on the role of waste-to energy in the circular economy) от 2017 года, Европейская Комиссия рекомендует государствам-членам ЕС постепенно отказываться от государственной помощи в производстве электроэнергии от сжигания отходов, поскольку количество смешанных отходов для энергетической утилизации (waste-to-energy), как ожидается, снизится в результате принятых обязательств по раздельному сбору отходов и все более амбициозных целей ЕС по их переработке.

Таким образом, вопрос о том, следует ли вообще разрешать оказание какой-либо новой поддержки для сжигания отходов – вызывает сомнения.

Участие общественности и доступ к правосудию способствуют принятию более эффективных решений

Одна из самых интересных частей анкеты для консультаций Европейской Комиссии включала предложение инициировать общественные консультации по предлагаемым схемам помощи.

Принимая во внимание тот факт, что до сих пор решения о государственной помощи были одной из самых сложных областей принятия решений в ЕС, на которые общественность могла повлиять, этот шаг вперед был бы весьма желательным, так как ведет к повышению прозрачности и эффективности государственной помощи.

Государственная помощь традиционно рассматривалась как нечто такое, что затрагивает в основном интересы компаний-бенефициаров, конкурирующих на рынке, поэтому широкая общественность и неправительственные организации (НПО) не принимали особого участия в этом процессе. Часто бывает трудно узнать, когда именно Еврокомиссия приступит к рассмотрению дела, поскольку объявляется о нем только тогда, когда принимается решение о возбуждении процесса расследования. Кроме того, ни широкая общественность, ни НПО не имеют права оспаривать решения Европейской Комиссии о государственной помощи и, таким образом, им сложно своевременно предложить свое участие.

Орхусская Конвенция (Aarhus Convention) предусматривает необходимость вовлечения общественности в процесс принятия решений по вопросам окружающей среды, поэтому вполне логично, чтобы проводились общественные обсуждения государственной помощи проектам с потенциальным положительным или отрицательным воздействием на окружающую среду.

Точно так же общественность должна иметь возможность оспаривать решения Европейской Комиссии об утверждении государственной помощи, что является одним из вопросов, поднятых в таком текущем политическом процессе ЕС, как пересмотр положений Орхусской Конвенции, который все еще продолжается.

В соответствии со своим Зеленым Курсом (Green Deal) Европейская Комиссия взяла на себя четкие обязательства по обеспечению того, чтобы окружающая среда была во главе повестки дня, и чтобы европейские граждане имели право голоса в этом процессе. Проведение политики государственной помощи может иметь значение только в том случае, если она будет осуществляться вместе с амбициозным законодательством во всех сферах. Очевидно, что использование государственных средств будет сильно влиять на результаты взятого Европой Зеленого Курса, и поэтому – нельзя упускать время.

Новые «Руководящие принципы по оказанию государственной помощи в области охраны окружающей среды и энергетики» должны не только способствовать обеспечению того, чтобы проекты, получающие государственное финансирование, соответствовали экологическому законодательству ЕС, но, чтобы они также представляли собой наиболее эффективное использование государственных денег. Государственная помощь должна видеть дальше того, что законно, и учитывать то, что явно желательно.

[1] Когенерация — процесс совместной выработки электрической и тепловой энергии.