Реформировать и развивать или закинуть удочки и молиться?

В этот понедельник комитет Европейского Парламента по иностранным делам обсудит проект Положения о создании Фонда реформ и развития Западных Балкан (Western Balkans Reform and Growth Facility), состоящий из 2 миллиардов евро в виде грантов и 4 миллиардов евро в виде кредитов на период 2024-2027 годов.

Фонд планируется создать по образцу Фонда Восстановления и Устойчивости ЕС (EU’s Recovery and Resilience Facility), при условии, что выплаты будут обусловлены реформами, согласованными между Европейской Комиссией и правительствами.

Идея создания Фонда в принципе разумная. Однако существует угроза того, что он повторит те же ошибки, которые были у фондов восстановления ЕС. Положение о создании Фонда было принято в спешке, в чрезвычайно сжатые сроки. Во многих странах при планировании и мониторинге катастрофически не хватало участия общественности и прозрачности, что в отдельных случаях может привести к нанесению ущерба финансируемым проектам.

Важное о процедурах

Новый фонд для Западных Балкан стартовал неудачно. В спешке, которая стала в последнее время слишком распространенной, Европейская Комиссия не смогла провести оценку воздействия из-за «политической срочности этого предложения».

Такое оправдание звучит неубедительно. Европейская счетная палата (European Court of Auditors – ECA) ранее установила, что финансирование ЕС на Западных Балканах через Инструмент подготовки к вступлению в ЕС оказало «незначительное влияние на общие фундаментальные реформы верховенства права», несмотря на то, что верховенство права является одним из приоритетных принципов, так что есть все основания быть осмотрительными.

В феврале ECA сделала заключение о новом Фонде, выявив несколько недостатков, но отсутствие Оценки воздействия ограничило ее способность вынести полностью обоснованное решение.

Сейчас продолжаются общественные консультации по проекту Постановления, но предложение уже находится в Европарламенте, что делает консультации довольно бессмысленными. Это не совсем тот пример, который ЕС должен подавать странам, вступающим в ЕС.

Часть стратегии или вместо стратегии?

Новые идеи о том, как продвигать фундаментальные реформы на Западных Балканах приветствуются. Но необходима доза реализма в отношении того, чего можно достичь за 6 миллиардов евро. Такие суммы могут в лучшем случае дополнить активные и последовательные действия ЕС в этом регионе.

Европейская Комиссия должна посылать гораздо более четкие сигналы для общества и налагать штрафы на правительства, которые не соблюдают верховенство закона или не соблюдают нормы ЕС. Для тех же, кто придерживается норм ЕС следует четко определить систему вознаграждения. В настоящее время чрезмерно дипломатичный подход ЕС к этому региону создает у большинства правительств впечатление, что они могут делать все, что захотят.

Если новый фонд не станет частью более широкой и четкой стратегии, он будет выглядеть, как замена реального прогресса в расширении ЕС в регионе, а не вкладом в него.

Для чего на самом деле эти деньги?

Пока далеко не ясно, как новый Фонд будет способствовать фундаментальным реформам. Предложения гораздо больше сосредоточены на росте валового внутреннего продукта, чем на верховенстве закона или благосостоянии людей, а процесс согласования приоритетов с правительствами непрозрачен.

Европейская Комиссия внесла по проекту Положения семь «приоритетных действий по интеграции в единый рынок ЕС», но нет объяснения того, как они были выбраны и какова их роль в этом процессе.

Приоритетный действий слишком много и они слишком широки, а добиться ощутимых результатов можно только в том случае, если их сузить, поэтому в любом случае их нужно менять.

Фундаментальные реформы или только строительство дорог и шахты?

Два приоритета из предложенных также совершенно не подходят для фонда, который должен способствовать улучшению верховенства закона и принципу «не наносить существенного вреда».

Мы, возможно, оказались в условиях быстро ускоряющейся глобальной климатической чрезвычайной ситуации, но, что шокирует, так это то, что одним из приоритетов в Рекомендациях Еврокомиссии является «улучшение автомобильных перевозок».

За последние два десятилетия ЕС и его государственные банки вложили миллиарды евро в строительство автомагистралей на Западных Балканах. Железнодорожная сеть «Коридор Vc» остается в плачевном состоянии, а их сфокусированность на трансграничных сетях отвлекает внимание от проблем с городским общественным транспортом, несмотря на имеющийся потенциал ежедневно улучшать жизнь миллионов людей. Если ЕС хочет финансировать в рамках этого Фонда развитие транспорта, то ему действительно необходимо уделить приоритетное внимание, но в части железнодорожной и городской мобильности.

Еще один приоритет также вызывает тревогу – «интеграция в промышленные цепочки поставок». Хотя та часть приоритета, которая касается критически важных медпрепаратов, важна, но сюда также включается важнейшее сырье, в том числе, затрагивающее горнодобывающую промышленность. Это влечет за собой серьезный риск того, что страны Западных Балкан будут добывать стратегическое сырье для ЕС, не применяя экологические стандарты ЕС или не добиваясь соответствующих выгод для общества.

Этот приоритет следует скорректировать, чтобы охватить только критически важные лекарства и переработку/обработку сырья. В настоящее время в этом регионе нецелесообразно использование денег ЕС для добычи и разведки, учитывая низкий уровень экологического управления.

Участие общественности и принцип партнерства являются ключом к правильному использованию средств

Проект Постановления не содержит требований о проведении публичных консультаций по программам реформ, которые должны быть поданы в Еврокомиссию правительствами Западных Балкан, а также к участию гражданского общества в мониторинге деятельности Фонда.

Программы реформ должны обсуждаться с общественностью, и это должно быть четким условием для одобрения Европейской Комиссией. Там, где реформы влекут за собой значительные воздействия на окружающую среду, необходимо также провести стратегическую экологическую оценку (СЭО). Однако странам предлагается только три месяца для представления своих проектов. Этого недостаточно даже для проведения базовых общественных консультаций.

Чтобы обеспечить соответствующий мониторинг, в том числе со стороны гражданского общества, принцип партнерства также должен быть распространен на все фонды ЕС, в том числе на Западных Балканах.

Не причинять существенного вреда и никого не оставлять без внимания – каковы гарантии?

Целью Фонда является внедрение мер по смягчению последствий изменения климата и адаптации к ним, а также мер по защите биоразнообразия и окружающей среды, права человека и развитие демократии, предотвращение образования бесполезных активов. Все реформы должны быть проведены с соблюдением принципов «не навредить» и «не оставлять никого без внимания». Это все прекрасно, однако в проекте Положения должно быть указано, как это будет обеспечиваться.

Положительной особенностью данного проекта является четкое исключение ископаемого топлива и других видов деятельности или мер, которые оказывают существенное неблагоприятное воздействие на окружающую среду или климат. Это очень важно и важно указать на это с самого начала.

Но опыт Фонда Восстановления и Устойчивости ЕС показал, что оценка «не нанеси значительного вреда» (DNSH) часто проводилась как поверхностная проверка за закрытыми дверями, без участия общественности. Часто это происходило до того, как был установлен точный характер мер, что затрудняло оценку их воздействия.

А фраза «никого не оставлять без внимания» еще менее ясна, поскольку такая оценка не применяется даже внутри ЕС. Это можно было бы несколько смягчить, предусмотрев использование части средств для «справедливого перехода» углеродоемких регионов. Однако, несмотря на очевидную необходимость, это не входит в число приоритетов, названных в Сообщении Еврокомиссии.

Цель по сохранению биоразнообразия должна быть отдельной

Еще одним относительно положительным аспектом является то, что по крайней мере 37 процентов грантового компонента должны способствовать достижению климатических целей. Однако практический опыт Фонда Восстановления и Устойчивости ЕС показывает, что финансирование биоразнообразия должно иметь отдельный процент распределения, в противном случае оно будет вытеснено финансированием действий по борьбе с изменением климата в других секторах.

Чрезмерно льготные условия могут способствовать безответственности

Максимальный срок выделения кредитов должен составлять 40 лет, а в исходном тексте говорится, что погашение начнется в 2034 году. Похоже, это сделано для поощрения безответственных займов, поскольку к тому времени большинство членов правительств в регионе уже не будут у власти.

Необходимы более четкие требования к раскрытию информации и прозрачности

Общественности должно быть ясно, что запланировано, что потрачено и что еще предстоит потратить,  а также кто несет ответственность за публикацию информации и в каком формате. В настоящее время это чрезвычайно сложно отследить в любых фондах ЕС в регионе, и поэтому у общественности нет уверенности в том, что деньги используются с максимальной эффективностью.

Финансовые интересы ЕС недостаточно защищены

Проект Постановления чрезмерно полагается на то, что бенефициары сами сообщат о фактах мошенничества и коррупции, и очень либерально (laissez-faire ) относится к обязательствам Европейской Комиссии в отношении мониторинга и обязательного выполнения законов. Это – часть более широкой и тревожной тенденции, когда Еврокомиссия, испытывая недостаток ресурсов, пытается переложить свои обязанности, надеясь, что страны сами будут соблюдать законы ЕС.

Страны-получатели финансирования также обязаны сообщать Европейской Комиссии о нарушениях только после первичного административного или судебного решения. Это может впоследствии растянуться на годы, а информация может поступать слишком поздно.

Необходим тщательный пересмотр

Члены Европейского Парламента уже внесли поправки к проекту Постановления, которые могли бы помочь повысить прозрачность, участие общественности и надзор.

Но еще предстоит более четко определить, как будут использоваться деньги, как будут установлены приоритеты и каковы точные цели Фонда. Неясно, Можно ли эффективно сделать это через внесение парламентских поправок – пока неясно. Возможно, было бы разумнее приостановить процесс до тех пор, пока не будет проведена Оценка воздействия и не завершены все консультации с общественностью.

Очевидно, что Европейская Комиссия торопится, но без более четких целей Фонда и надзора существует серьезный риск того, что государственные деньги ЕС снова окажут «незначительное общее влияние на фундаментальные реформы верховенства закона» в странах Западных Балкан.