Новые правила субсидирования ЕС не могут гарантировать исключение энергетических проектов, наносящих ущерб

21 декабря 2021 года Европейская Комиссия объявила о том, что ею одобрены новые «Руководящие принципы государственной помощи в области климата, охраны окружающей среды и энергетики» (CEEAG) до 2022 года, которые вступают в силу в январе 2022 года. Они заменят собой «Руководящие принципы по оказанию помощи в области энергетики и окружающей среды» (Energy and Environmental Aid Guidelines – EEAG), вступившие в силу в 2014 году.

В новых «Руководящих принципах по оказанию государственной помощи в области климата, энергетики и окружающей среды» есть некоторые новые положения, которые очень приветствуются, такие, например, как помощь для защиты или восстановления биоразнообразия. Однако в целом, досадно видеть, что в этом документе осталось много недостатков, особенно в отношении проверки соблюдения природоохранного законодательства ЕС и природного газа.

Необходимо использовать все доступные средства для того, чтобы обеспечить максимально строгое применение новых «Руководящих принципов». До сих пор это было чрезвычайно сложно сделать, поскольку, согласно правилам ЕС, Европейская Комиссия не обязана информировать общественность о планируемых на местах мерах государственной помощи и не обязана реагировать на жалобы НПО в этой связи. Она также не позволяет НПО обжаловать принятые решения о государственной помощи. Однако постепенно появились новые доступные для этого возможности, о которых мы сообщим ниже.

Благосклонное отношение к газу

Основным недостатком новых «Руководящих принципов» (CEEAG) является необоснованная поддержка ископаемого газа. Европейская Комиссия изобрела новую категорию под названием «наиболее загрязняющие ископаемые виды топлива», которая вводит различие между газом и другими видами ископаемого топлива. Уголь, нефть и т. д. справедливо считаются недостойными помощи, но отношение к газу оказалось более благосклонным, поскольку он рассматривается как переходное топливо. Такое деление нигде в законодательстве ЕС не определено и научно не обосновано. Международное энергетическое агентство (МЭА) совершенно ясно дало понять, что мы не можем больше строить инфраструктуру для ископаемого топлива.

«Руководящие принципы» (CEEAG) позволяют прямо или косвенно поддерживать использование ископаемого газа с помощью множества видов деятельности, таких как: когенерация и централизованное теплоснабжение/охлаждение, улавливание и хранение углерода (CCS), улавливание и использование углерода (CCU), производство «низкоуглеродистого» водорода (см. ниже), развитие газовой инфраструктуры, поддержка производства электроэнергии на газе через механизмы наращивания мощностей, развитие транспорта, работающего на газе (включая «низкоуглеродный» водород), а также установка газовых бытовых котлов, которые должны заменить угольные или мазутные.

Предостережения относительно некоторых видов более прямой поддержки газа:

… Государства-члены ЕС должны дать разъяснения в отношении обеспечения того, что такие инвестиции будут способствовать достижению климатической цели Европейского Союза к 2030 г. и достижению климатической нейтральности к 2050 г. В частности, государства-члены ЕС должны объяснить, как можно будет избежать остановки производства электроэнергии на электростанции, работающей на газе. Например, это может включать обязательства бенефициара по внедрению технологий декарбонизации, таких как улавливание и хранение углерода (CCS), улавливание и использование углерода (CCU), замена природного газа возобновляемым или низкоуглеродным газом, или закрытие электростанции в сроки, соответствующие климатическим целям Европейского Союза.

Однако еще предстоит выяснить, применимы ли такие условия на практике. Собирается ли Европейская Комиссия контролировать этот процесс и проверять через несколько лет как работает государственная помощь. Как будет возможно убедиться в том, что государство-член ЕС действительно внедряет технологии декарбонизации, такие как CCS/CCU, и это действительно работает? Переоборудовало ли это государство электростанцию для работы на возобновляемом газе? Учитывая постоянный дефицит возможностей Еврокомиссии, все это кажется маловероятным.

Одним из критериев отбора для газовой инфраструктуры является то, что она «готова к использованию водорода». Это звучит до боли знакомо. Более десяти лет назад «готовность к применению технологии CCS» была привычным обходным путем для строительства новых угольных электростанций, таких как «Šoštanj- 6» в Словении, несмотря на то, что влияние таких электростанций на климат хорошо известно. Сейчас все пытаются придумать, как их закрыть, сведя потери к минимуму. Если же там будет построена новая газовая инфраструктура, то через несколько лет на этом месте будет снова такая же картина.

После проведения общественных консультаций и обсуждений по проекту текста «Руководящих принципов» (CEEAG) появилось новое положение, которое позволяет до конца 2023 года поддерживать в беднейших странах-членах ЕС проекты по замене угольных электростанций на газовые. Угольная электростанция, о которой идет речь, должна быть закрыта до 2026 года, государство-член ЕС не должно иметь механизма для создания мощностей, а замещающие мощности должны быть частью надежной и амбициозной стратегии декарбонизации, включая предотвращение проблем с активами в связи с целями, которых нужно достичь к 2030 и 2050 годам. И в этой связи неясно, как будут оцениваться последние положения.

Фантазии на тему водорода

Водород, производимый с использованием возобновляемой энергии, вероятно, играет определенную роль в секторах, которые трудно поддаются декарбонизации. Однако, почти наверняка водород будет слишком дорогим и дефицитным для того, чтобы его можно было использовать, например, в производстве электроэнергии, отоплении помещений и большинстве видов наземного транспорта.

Тем не менее новые «Руководящие принципы» (CEEAG) в значительной степени игнорируют это, продвигая использование водорода без каких-либо ограничений. В них также нет гарантий того, что будет оказываться поддержка только возобновляемому водороду. «Руководящие принципы» поддерживают использование того, что называется «низкоуглеродный» водород, однако без четкого определения того, что это такое. Все это дает возможность открывать двери для государственной помощи водороду, полученному из газа, ядерной энергии и еще неизвестно из чего.

Недостаточные меры предосторожности в отношении несоблюдения законодательства ЕС

Быстрое увеличение доли возобновляемой энергии в секторе энергетики является необходимостью, однако не все возобновляемые источники энергии одинаковы. Гидроэнергетика и энергия из лесной биомассы наносят особый вред биоразнообразию (не говоря уже о выбросах углерода при сжигании биомассы), но любой вид возобновляемой энергии может нанести вред, если она будет вырабатываться в неправильном месте, не в тех масштабах или с использованием неверного проектирования. Это означает, что, как минимум, должно соблюдаться законодательство ЕС (хотя оно также должно быть улучшено), и что нужно, например, прекратить стимулирование использования первичной лесной биомассы.

Казалось бы, совершенно очевидно, что любой проект, – получает он государственную помощь или нет, – должен соответствовать экологическому законодательству ЕС и другим законам. Но в действительности это чаще всего не так. В 2016 году Еврокомиссия одобрила поправки к схеме государственной помощи для Румынии в области возобновляемых источников энергии, в том числе для развития гидроэнергетики, несмотря на то, что была открыта процедура нарушения за неприменение страной водного законодательства ЕС при разрешении малых ГЭС. В своем решении Еврокомиссия предупредила, что электростанции, которые получают поддержку по данной схеме, должны соответствовать законодательству ЕС, однако остается неясным, что произойдет, если они этого не сделают.

В любом случае, дела о нарушениях законодательства — это лишь вершина айсберга. Такие гидроэлектростанции, как «Dabrova Dolina» или «Ilovac» в Хорватии, нарушали природоохранное законодательство, а мучительно долгие процедуры принудительного исполнения на национальном уровне все еще продолжаются. Точно так же строительство каскада гидроэлектростанций «VEZ Svoghe» в Болгарии является частью процедуры предварительного, но еще не полного нарушения законодательства, под названием «Пилот ЕС».

Проекты возобновляемой энергетики, которые противоречат законодательству ЕС, поддерживают не только «обычные подозреваемые». Недавно было начато расследование в регионе Штирия, на юго-востоке Австрии, где в отличие от других австрийских регионов, в последние годы каждый крупный проект прошел процедуру оценки воздействия на окружающую среду, и где есть подозрения в присутствии коррупции. Проекты, которые находятся на рассмотрении, включают строительство трех ветряных электростанций и спорную гидроаккумулирующую электростанцию «Koralm».

В «Руководящих принципах» (CEEAG) есть заявление о том, что «мера помощи, связанные с ней условия, процедуры ее принятия и поддерживаемая деятельность не противоречат экологическому законодательству Евросоюза», однако нет никакой информации о том, как Европейская Комиссия будет проверять это. В «Руководящих принципах» также нет объяснений относительно того, как Еврокомиссия будет решать проблему, если позже выяснится, что проект или его план нарушили природоохранное законодательство, поскольку национальные судебные разбирательства и последующие процедуры Еврокомиссии по нарушению прав могут занять от 5 до 10 лет, и все еще нет гарантий того, что государственная помощь будет возмещена в конце процесса.

Новые «Руководящие принципы» (CEEAG) также не предлагают ничего нового с точки зрения возможности НПО оспаривать решения о государственной помощи на уровне ЕС на основании экологического права, хотя Европейская Комиссия давала обязательство изучить этот вопрос к концу 2022 года и внести предложение – при необходимости – к концу 2023 года. Это, как мы увидим ниже, открывает некоторые потенциальные возможности на национальном уровне.

Сообщества возобновляемых источников энергии

Позитивным является то, что сообщества возобновляемых источников энергии могут быть освобождены от участия в тендерах на государственную помощь для проектов по ВИЭ, в частности, это относится к строительству ветряных установок мощностью до 6 МВт или до 18 МВт. Этого не было в случае предыдущей версии «Руководящих принципов» (EEAG), в которых было установлено пороговое значение в 1 МВт для всех проектов по возобновляемым источникам энергии. Из-за специфики сообществ возобновляемой энергетики они вряд ли могут конкурировать с другими коммерческими проектами в тендерах, поэтому логично, что на них должны распространяться специальные положения.

Какие проблемы и лазейки существуют в развитии малой возобновляемой энергетики?  

Кроме того, проекты, продвигаемые малыми и средними предприятиями (МСП) мощностью до 6 МВт получили исключение от участия в тендерах. Проекты строительства ветровых электростанций малых и микро-предприятий мощностью до 18 МВт могут быть также освобождены от участия в тендерах.

Это, безусловно, будет иметь свои преимущества, но, исходя из опыта Юго-Восточной Европы, может также оказаться проблематичным, особенно в связи с развитием малой гидроэнергетики, а также в связи с непрозрачной поддержкой других возобновляемых источников энергии. Учитывая, что Еврокомиссия определяет МСП как любую компанию, в которой работает менее 250 человек и годовой оборот которой не превышает 50 миллионов евро, и/или годовой баланс не превышает 43 миллиона евро, это грозит освобождением значительной части проектов от тендеров, и тем самым усиливается возникновение призрака фаворитизма в отношении некоторых компаний, а также усиливается возможность выплаты чрезмерно высоких компенсаций за счет слишком высоких премий. Это также может побудить компании применить в отношении своих проектов тактику «нарезки салями» [1], чтобы избежать участия в тендерных процедурах.

Те небольшие проекты, которые не принадлежат МСП или сообществам возобновляемых источников энергии, имеют порог в 1 МВт для освобождения от участия в тендерах на проекты производства электроэнергии, хранения, производства тепла и газа (например, водорода), порог такой же, как для тендеров на возобновляемые источники энергии, согласно «Руководящим принципам» (EEAG).

Более строгие пороги для применения льготных тарифов

Как и в случае с «Руководящими принципами по оказанию помощи в области энергетики и окружающей среды» (EEAG), в пересмотренных «Руководящих принципах» (CEEAG) поддержка производства электроэнергии из возобновляемых источников в основном будет разрешена только в форме льготных надбавок, а не льготных тарифов.

Льготные тарифы (feed-in tariffs) способствовали быстрому расширению возобновляемой энергетики, но они также привели к увеличению числа малых гидроэлектростанций, которые наносят ущерб окружающей среде в таких странах, как Италия, Болгария и за пределами ЕС на Западных Балканах. Они также стали очень дорогими через некоторое время, и это привело к резким изменениям политики в таких странах, как Испания, Португалия и Болгария. Вследствие этого во всем ЕС был сделан акцент на том, чтобы при проведении тендеров установить надбавки на как можно более низком уровне. Затем они будут выплачиваться как стимул к цене продаваемой на рынке электроэнергии, вместо того, чтобы организация, назначенная государством, выкупала всю производимую электроэнергию по административно установленным стимулирующим ценам.

Однако «Руководящие принципы» (EEAG) признали, что надбавки нецелесообразны для очень небольших проектов, и проектам возобновляемой энергетики мощностью менее 500 кВт по-прежнему предоставляются льготные тарифы. Новые «Руководящие принципы» (CEEAG) еще больше ужесточают этот лимит, так что льготные тарифы могут быть предоставлены только для электростанций мощностью менее 400 кВт, а для введенных в эксплуатацию с 1 января 2026 года, они будут дополнительно снижены до 200 кВт.

Это в определенной степени является позитивом, однако гидроэнергетика и энергия из биомассы не должны быть исключены вообще. Малая гидроэнергетика наносит значительный ущерб рекам, но делает свой незначительный вклад в энергообеспечение. Нецелесообразно также стимулировать использование первозданной лесной биомассы, особенно на объектах, работающих только на электричестве, из-за ее воздействия на климат и биоразнообразие.

Общественные слушания и первые признаки доступа к правосудию

Одним из основных нововведений в «Руководящих принципах» (CEEAG) является проведение с 1 июля 2023 года 6-недельных консультаций с общественностью государств-членов ЕС по мерам декарбонизации, таким как возобновляемые источники энергии, синтетическое топливо, применение технологий CCS/CCU и меры по обеспечению безопасности поставок.

Проведение консультаций с общественностью будет обязательной процедурой для всех схем в этих секторах, где стоимость проекта будет свыше 150 миллионов евро в год, а для меньших схем должны проводиться 4-недельные консультации только в том случае, если государственная помощь не является предметом конкурсного тендера, или если она поддерживает инвестиции в ископаемый газ. Непонятно, почему нужно было так долго ждать введения этих консультаций, когда они являются логичным шагом к повышению эффективности и действенности схем субсидирования.

Хотя нежелание Европейской Комиссии открыть свои решения о государственной помощи для проверки со стороны экологических НПО по-прежнему является препятствием для обеспечения согласованности между государственной помощью и природоохранным законодательством ЕС, «Руководящие принципы» (CEEAG), по крайней мере, напоминают, что «наконец, отдельным лицам и организациям следует дать возможность оспорить оказание помощи или меры по ее реализации в национальных судах, где они могут представить доказательства того, что экологические законы Евросоюза не соблюдаются».

Потребуется еще много работы, чтобы воплотить это в жизнь, но ставки высоки. Мы явно не можем полагаться на то, что Еврокомиссия будет противостоять промышленности и лобби государств-членов ЕС, поэтому нам придется сделать это самостоятельно, используя все доступные законные средства.

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­________

[1] Тактика «нарезка салями» (‘salami-slice’) – серия множества мелких действий, часто выполняемых тайными средствами, в совокупности приводящих к гораздо большему действию или результату, которого было бы трудно достичь сразу.